So veränderte 9/11 die globale Umweltpolitik
Am 29. Oktober 2001 trat in Marrakesch die siebte Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention zusammen. Sechs Wochen zuvor waren in New York und Washington die Türme gefallen. Die erste große Klimakonferenz nach dem Anschlag fand in einem islamischen Land statt, unter Militärschutz, mit der Frage im Raum, ob sie überhaupt stattfinden würde. Sie fand statt. Etwa 4500 Delegierte kamen. Die Vereinigten Staaten saßen als Beobachter da. Was verhandelt wurde, waren die Betriebsregeln eines Protokolls, dem Washington bereits im März den Rücken gekehrt hatte.
Das ist der erste und wichtigste Satz, den man über 9/11 und die Umweltpolitik sagen muss, wenn man nicht halluzinieren will: Der 11. September hat die amerikanische Absage an Kyoto nicht verursacht. Sie war bereits vollzogen.
Am 13. März 2001 schrieb Präsident George W. Bush an vier republikanische Senatoren, er lehne das Kyoto-Protokoll ab, weil es 80 Prozent der Welt – namentlich China und Indien – ausnehme und der US-Wirtschaft ernsthaften Schaden zufüge. Kohlendioxid sei kein Schadstoff im Sinne des Clean Air Act; verpflichtende Obergrenzen für Kraftwerke werde er nicht mittragen. Am 28. März bekräftigte das Weiße Haus die Linie öffentlich. Die Byrd-Hagel-Resolution des Senats von 1997 (95:0) hatte diese Position längst vorbereitet. Im Mai 2001 legte die von Vizepräsident Dick Cheney geleitete National Energy Policy Development Group ihre Nationale Energiepolitik vor: mehr heimische Förderung, Diversifizierung der Ölquellen, Energieversorgung als Priorität von Handels- und Außenpolitik. All das lag vor dem 11. September.
Was der Anschlag dann tat, war subtiler und folgenreicher. Er verschob nicht die Doktrin. Er verschob die Aufmerksamkeit.
Die Ökonomie der Angst
Jessica Tuchman Mathews, damals Präsidentin der Carnegie Endowment, schrieb im August 2002 den Satz, der das Jahr am präzisesten beschreibt: Die neue Agenda des Terrorismus und der inneren Sicherheit sei so verschlingend, dass sie andere Fragen von erheblichem Gewicht auslösche. Mexiko, einst außenpolitischer Schwerpunkt Bushs, sei „verschwunden“. Und dann: „A dramatically changing global climate might as well not be happening.“ Eine dramatisch sich verändernde Weltklimaordnung könne ebenso gut nicht stattfinden. Washingtons Aufmerksamkeit reiche nur so weit; 9/11 habe sie fast vollständig okkupiert. Diese Monopolisierung habe hohe Kosten.
Elliot Diringer vom Pew Center on Global Climate Change sagte im November 2001 in London, die Ereignisse des 11. September und der folgenden zwei Monate hätten den Schwung für innenpolitisches Handeln zum Klima zweifellos verlangsamt. Ob er sich wieder aufbaue, hänge von der Konjunktur und den Midterm-Wahlen ab. Die Hoffnung auf einen neuen Multilateralismus nach dem Schock war noch lebendig. Sie überlebte den Irakkrieg nicht.
Die Ironie des Kalenders ist schwer zu überbieten. Im Frühjahr 2001 erschien der Dritte Sachstandsbericht des IPCC. Arbeitsgruppe II tagte im Februar in Genf: Auswirkungen, Verwundbarkeit, Anpassung. Die Wissenschaft lieferte, was sie liefern konnte – die „reasons for concern“, die Gründe zur Beunruhigung. Die Politik antwortete, ab September, mit einer anderen Beunruhigung. Nicht die langsamere, statistisch verteilte, grenzenlose Gefahr gewann, sondern die punktuelle, filmbare, nationale. Terrorismus ließ sich als Krieg erzählen. Das Klima nicht.
In der National Security Strategy vom September 2002, dem Gründungsdokument der Doktrin vorbeugender Schläge, steht der Klimawandel am Rand: Wirtschaftswachstum solle von Anstrengungen begleitet werden, Treibhausgaskonzentrationen zu stabilisieren; Ziel sei eine Senkung der amerikanischen Emissionsintensität um 18 Prozent bis 2012 – Emissionen je Einheit wirtschaftlicher Leistung, nicht absolute Mengen. Das Klima erscheint als Anhang des Wachstums, nicht als Sicherheitsproblem eigenen Rechts. In früheren Strategien der Clinton-Jahre und schon unter George H. W. Bush war Umweltzerstörung ausdrücklich als sicherheitspolitische Größe genannt worden. 2002 ist sie fast verstummt. Erst nach Katrina, in der Strategie von 2006, kehrt „environment“ zurück – nun gerahmt als Katastrophenhilfe, nicht als Emissionspolitik.
Energiesicherheit statt Klimasicherheit
Der Cheney-Plan vom Mai brauchte nach dem 11. September keine neue Begründung. Er erhielt eine bessere. Abhängigkeit vom Öl unruhiger Regionen war fortan nicht mehr nur ein Marktargument, sondern ein Argument der nationalen Existenz. „Energy security must be a priority of U.S. trade and foreign policy“ – dieser Satz aus dem National Energy Policy Report las sich nach den Anschlägen wie eine Prophezeiung, die sich selbst erfüllte.
Was folgte, war keine Energiewende, sondern eine Angebotssteigerung. Die politische Energie der Jahre 2001 bis 2005 galt der Öffnung öffentlicher Flächen, der Förderung von Kohle, Gas und Kernkraft, später dem Schieferboom, der die Vereinigten Staaten tatsächlich unabhängiger vom importierten Rohöl machte. Das ist ein reales Ergebnis. Es ist zugleich der Grund, warum die Dekarbonisierung um ein entscheidendes Jahrzehnt verschoben wurde. Brookings-Analysen haben später festgehalten, dass die Entscheidung der Bush-Cheney-Jahre, auf fossile Eskalation statt auf Substitution zu setzen, die Vereinigten Staaten und damit die Welt in dem Versuch zurückgeworfen habe, die Klimakrise einzudämmen. Amerikanische Emissionen stiegen bis zur Finanzkrise 2008.
Hier liegt eine Unterscheidung, die der Satz „9/11 hat das Klima begraben“ verwischt. Der Krieg gegen den Terror hat die fossile Ordnung nicht erfunden. Er hat ihr das moralische und fiskalische Vorrecht gegeben. Budgets, die in den neunziger Jahren noch um multilaterale Umweltfonds und Effizienzprogramme hätten konkurrieren können, wanderten in Homeland Security, Afghanistan, Irak. Die Aufmerksamkeit der Exekutive, das knappe Gut jeder Präsidentschaft, war verteilt.
Marrakesch, Johannesburg, die leere Stelle Amerikas
Und doch wurde in Marrakesch abgeschlossen, was in Den Haag 2000 gescheitert und in Bonn im Juli 2001 politisch vorbereitet worden war: die Marrakesch-Abkommen, das Regelwerk für Emissionshandel, Clean Development Mechanism, Joint Implementation, Berichterstattung und – mit Absicht unscharf – die Einhaltung. Die USA beteiligten sich nicht aktiv. Die übrigen Parteien formulierten die Hoffnung, Washington werde später zurückkehren, und arbeiteten auf das Inkrafttreten von Kyoto hin: 55 Staaten, darunter solche, die 55 Prozent der Industrieländer-Emissionen von 1990 verantworteten. Russland ratifizierte 2004; am 16. Februar 2005 trat das Protokoll in Kraft – ohne die Vereinigten Staaten.
Paula Dobriansky, Unterstaatssekretärin, eröffnete in Marrakesch mit Dank für die weltweite Anteilnahme nach dem 11. September und versicherte, die Administration werde weiterhin eine Führungsrolle in der Klimapolitik spielen. Die Führung bestand in Intensitätszielen, bilateralen Technologiepartnerschaften und der Weigerung, sich einem verbindlichen Mengengerüst zu unterwerfen. Die diplomatische Form war Höflichkeit. Die Substanz war Absenz.
Ein Jahr später, im August und September 2002, tagte in Johannesburg der Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung, Rio plus zehn. Bush blieb fern. Colin Powell vertrat die Vereinigten Staaten. Verbindliche Ziele für erneuerbare Energien kamen nicht zustande; die USA, Ölstaaten, Japan und Teile der Entwicklungsländer blockierten Zeitpläne. Was blieb, war ein Sanitierungsziel, die Rhetorik der Public-Private-Partnerships und ein Implementierungsplan, den Umweltorganisationen als Rückschritt gegenüber Rio lasen. Klaus Töpfer, Chef des UN-Umweltprogramms, bemerkte, die Welt sei politisch eine andere als 1992. Der Kalte Krieg war vorbei. Der heiße gegen den Terror hatte begonnen. Johannesburg war der erste große Nachhaltigkeitsspielplatz unter den Bedingungen der neuen Sicherheitsordnung: weniger Vertrag, mehr Partnerschaft; weniger Ziel, mehr Prozess.
Ob 9/11 das Vertragswesen der Umweltpolitik insgesamt „einfrieren“ ließ, wie manche politikwissenschaftliche Darstellungen nahelegen, ist schwerer zu belegen als der atmosphärische Befund. Die Zahl neuer multilateraler Umweltabkommen war schon nach dem Rio-Gipfel 1992 rückläufig – nicht erst nach 2001. Der einfachere Verhandlungsstoff war verhandelt; „common but differentiated responsibilities“ hatte die Nord-Süd-Konfliktlinie ins Zentrum gerückt. 9/11 kam als Verstärker hinzu, nicht als Ursprung. Was sich eindeutig ändert, ist das amerikanische Verhältnis zum Multilateralismus: Kyoto, ABM-Vertrag, Internationaler Strafgerichtshof. Die Invasion des Irak 2003 ohne Mandat des Sicherheitsrats beschädigte jene „Gegenseitigkeit“, auf der die Umweltverträge der neunziger Jahre beruht hatten. Wer Verträge als Zumutung an Souveränität begreift, wird das Klima nicht ausnehmen.
Der Kohlenstoff der Kriege
Es gibt eine zweite, weniger metaphorische Spur. Der Krieg gegen den Terror hatte eine materielle Klimabilanz.
Neta C. Crawford hat für das Costs-of-War-Projekt der Brown University die Treibhausgasemissionen des US-Verteidigungsministeriums berechnet. Das Pentagon ist der größte institutionelle Ölverbraucher der Welt. Für die Jahre 2001 bis 2018 schätzt Crawford die Gesamtemissionen der amerikanischen Streitkräfte (Standorte und Operationen) auf 1 267 Millionen Tonnen CO?-Äquivalent. Davon entfallen mehr als 440 Millionen Tonnen auf die Auslandseinsätze – Afghanistan, Pakistan, Irak, Syrien. Das sind Größenordnungen ganzer Industriestaaten, verteilt über siebzehn Jahre. Sie stehen in keinem sinnvollen Verhältnis zu dem, was dieselben Jahre an internationaler Klimafinanzierung bewegten.
Das Kyoto-Protokoll hatte militärische Emissionen bereits privilegiert behandelt; das Paris-Abkommen schwächte die Berichtspflichten weiter. Der Kohlenstoff der Kriege blieb lange eine statistische Fußnote. Er ist keine. Wer „Sicherheit“ als obersten Zweck setzt und sie mit Treibstoff, Konvois und Klimaanlagen in der Wüste operationalisiert, produziert genau jene Destabilisierung, die spätere Strategiedokumente dem Klima selbst zuschreiben werden: Dürre, Migration, fragile Staaten. Die Figur des „threat multiplier“, des Klimawandels als Bedrohungsmultiplikator, die das Pentagon später übernahm, hat eine unangenehme Pointe. Ein Teil des Multiplikators saß in den eigenen Tanks.
Die verspätete Securitization
Erst spät holte die Klimapolitik die Sprache ein, die 9/11 der Welt beigebracht hatte. Sicherheit. Existenz. Ausnahmezustand. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen debattierte den Klimawandel als Friedensfrage; Resolutionsversuche scheiterten am Widerstand Chinas, Indiens, Russlands, die das Thema bei der Klimarahmenkonvention halten wollten. In Washington erklärte erst die Regierung Biden das Klima zur Bedrohung ersten Ranges. Die Geheimdienstchefin Avril Haines sagte 2021, es müsse im Zentrum von nationaler Sicherheit und Außenpolitik stehen. Das war zwanzig Jahre nach Marrakesch.
Die Verspätung ist das eigentliche umweltpolitische Erbe des 11. September. Nicht dass die Wissenschaft schwieg. Nicht dass Europa in Bonn und Marrakesch nicht weiterverhandelte. Nicht einmal, dass die USA prinzipiell unfähig gewesen wären, Intensität und Innovation zu steuern – der spätere Einbruch der amerikanischen Emissionen verdankt sich teilweise dem Gasboom, teilweise der Effizienz, teilweise der Rezession. Das Erbe ist ein verlorenes Jahrzehnt der Hierarchie: In der Rangordnung der kollektiven Furcht stand das Spektakel über dem Trend, der Feind über dem System, der Krieg über dem Vertrag.
Ein Feuilleton soll nicht rechnen, als wäre Politik eine Gleichung. Aber es darf daran erinnern, dass Politik eine Knappheit verwaltet, die knapper ist als Öl: die Fähigkeit einer Gesellschaft, mehr als eine existenzielle Geschichte gleichzeitig zu erzählen. Nach dem 11. September erzählte der Westen eine. Sie war berechtigt im Schmerz und überdehnt in der Folgerung. Die andere Geschichte – unsichtbares Gas, jahrzehntelange Verzögerung, Schäden, die nicht an einem Morgen eintreten – musste warten, bis die Kriege müde waren und die Stürme nicht mehr.
In Marrakesch, im Herbst 2001, dankte die amerikanische Delegation für die Kondolenz der Welt. Draußen standen Soldaten. Drinnen entstand das Betriebssystem eines Protokolls ohne seinen größten Emittenten. Die Türme waren Staub. Das Kohlendioxid war unsichtbar. Nur eines von beiden beherrschte fortan die Sicherheitslage.
